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《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的实施意见》(陕政办发 〔2015〕81号)

2016/10/14 16:17:06      点击:


各设区市人民政府,省人民政府各工作部门、各直属机构:

  为贯彻落实《国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》(国办发〔2015〕42号)精神,打造大众创业、万众创新和增加公共产品、公共服务;双引擎”,让广大人民群众享受到优质高效的公共服务,在改善民生中培育经济增长新动力,经省政府同意,结合我省实际,现就改革创新公共服务供给机制,大力推广政府和社会资本合作(Public-Private Partnership,以下简称 PPP)模式,提出如下实施意见。

  一、充分认识推广PPP模式的重大意义

  PPP模式是公共服务供给机制的重大创新,即政府采取竞争性方式择优选择具有投资、运营管理能力的社会资本,双方按照平等协商原则订立合同,明确责权利关系,由社会资本提供公共服务,政府依据公共服务绩效评价结果向社会资本支付相应对价,保证社会资本获得合理收益。PPP模式有利于充分发挥市场机制作用,提升公共服务的供给质量和效率,实现公共利益最大化。

  推广PPP模式,有利于转变政府职能、实现政企分开和政事分开,有利于打破行业准入限制、激发经济活力和创造力,有利于完善财政投入和管理方式、提高财政资金使用效益,是创新公共服务供给和投入方式、提高公共服务供给效率和质量的重要举措,是创新投融资体制机制、增强经济增长内生动力的重要手段,是稳增长、调结构、促改革、惠民生的重要途径。

  二、总体要求

  (一)基本原则。

  依法合规。将PPP纳入法制化轨道,建立健全制度体系,保护参与各方的合法权益,明确全生命周期管理要求,确保项目规范实施。

  重诺履约。政府和社会资本法律地位平等、权利义务对等,必须树立契约理念,坚持平等协商、互利互惠、诚实守信、严格履约。

  公开透明。实行阳光化运作,依法充分披露PPP项目重要信息,保障公众知情权,对参与各方形成有效监督和约束。

  公众受益。加强政府监管,将政府的政策目标、社会目标和社会资本的运营效率、技术进步有机结合,促进社会资本竞争和创新,确保公共利益最大化。

  积极稳妥。探索符合我省实际和行业特点的做法,总结提炼经验,形成适合我省省情的发展模式。坚持必要、合理、可持续的财政投入原则,有序推进项目实施,控制项目的政府支付责任,防止政府支付责任过重加剧财政收支矛盾,带来支出压力。

  (二)发展目标。立足于加强和改善公共服务,形成有效促进PPP模式规范健康发展的制度体系,培育统一规范、公开透明、竞争有序、监管有力的政府和社会资本合作市场。着力化解地方政府性债务风险,积极引进社会资本参与地方融资平台公司存量项目改造,争取通过PPP模式减少地方政府性债务。在新建公共服务项目中,逐步增加使用PPP模式的比例。

  三、构建保障PPP模式持续健康发展的制度体系

  (一)明确项目实施的管理框架。建立健全制度规范体系,实施全生命周期管理,保证项目实施质量。按照财政部制定的操作指南、合同指南、标准化合同文本要求,规范项目识别、准备、采购、执行、移交各环节操作流程,明确操作要求,指导社会资本参与实施。各行业主管部门要在实践中不断细化、完善合同条款,探索制定分行业、分领域的标准化合同文本,提高合同编制效率和谈判效率。按照预算法、合同法、政府采购法及其实施条例、《陕西省人民政府办公厅关于政府向社会力量购买服务的实施意见》(陕政办发〔2014〕107号)等要求,建立完善管理细则,规范选择合作伙伴的程序和方法,维护国家利益、社会公共利益和社会资本的合法权益。

  (二)健全财政管理制度。开展财政承受能力论证,统筹评估和控制项目的财政支出责任,促进中长期财政可持续发展。建立完善公共服务成本财政管理和会计制度,创新资源组合开发模式,针对政府付费、使用者付费、可行性缺口补助等不同支付机制,将项目涉及的运营补贴、经营收费权和其他支付对价等,按照国家统一的会计制度进行核算,纳入年度预算、中期财政规划,在政府财务报告中进行反映和管理,并向本级人大或其常委会报告。存量公共服务项目转型为PPP项目过程中,应依法进行资产评估,合理确定价值,防止公共资产流失和贱卖。项目实施过程中政府依法获得的国有资本收益、约定的超额收益分成等公共收入应上缴国库。

  (三)建立多层次监督管理体系。行业主管部门根据经济社会发展规划及专项规划发起PPP项目,社会资本也可根据当地经济社会发展需求建议发起。行业主管部门应制定不同领域的行业技术标准、公共产品或服务技术规范,加强对公共服务质量和价格的监管。建立政府、公众共同参与的综合性评价体系,建立事前设定绩效目标、事中进行绩效跟踪、事后进行绩效评价的全生命周期绩效管理机制,将政府付费、使用者付费与绩效评价挂钩,并将绩效评价结果作为调价的重要依据,确保实现公共利益最大化。依法充分披露项目实施相关信息,切实保障公众知情权,接受社会监督。

  (四)完善公共服务价格调整机制。积极推进公共服务领域价格改革,完善公共产品和服务市场定价机制,适当下放省级价格管理权限。按照补偿成本、合理收益、节约资源、优质优价、公平负担的原则,加快理顺公共服务价格。依据项目运行情况和绩效评价结果,健全公共服务价格调整机制,完善政府价格决策听证制度,广泛听取社会资本、公众和有关部门意见,确保定价调价的科学性。及时披露项目运行过程中的成本变化、公共服务质量等信息,提高定价调价的透明度。

  (五)完善法律法规体系。推进相关立法,着力解决PPP项目运作与现行法律之间的衔接协调问题,明确政府出资的法律依据和出资性质,规范政府和社会资本的责权利关系,明确政府相关部门的监督管理责任,为PPP模式健康发展提供良好的法律环境和稳定的政策预期。

  四、规范推进PPP项目实施

  (一)广泛采用PPP模式提供公共服务。在能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业、科技、保障性安居工程、医疗、卫生、养老、教育、文化、旅游等公共服务领域,鼓励采用PPP模式,吸引社会资本参与。其中,在能源、交通运输、水利、环境保护、市政工程等特定领域需要实施特许经营的,按《基础设施和公用事业特许经营管理办法》执行。

  (二)化解地方政府性债务风险。积极运用转让;运营;移交(TOT)、改建;运营;移交(ROT)等方式,将融资平台公司存量公共服务项目转型为PPP项目,引入社会资本参与改造和运营,在征得债权人同意的前提下,将政府性债务转换为非政府性债务,减轻地方政府的债务压力,腾出资金用于重点民生项目建设。大力推动融资平台公司与政府脱钩,进行市场化改制,健全完善公司治理结构,对已经建立现代企业制度、实现市场化运营的,在其承担的地方政府债务已纳入政府财政预算、得到妥善处置并明确公告今后不再承担地方政府举债融资职能的前提下,可作为社会资本参与当地PPP项目,通过与政府签订合同方式,明确责权利关系。严禁融资平台公司通过保底承诺等方式参与PPP项目,进行变相融资。

  (三)提高新建项目决策的科学性。全省各级政府应根据当地经济社会发展需要,结合财政收支平衡状况,统筹论证新建项目的经济效益和社会效益,并进行财政承受能力论证,保证决策质量。根据项目实施周期、收费定价机制、投资收益水平、风险分配基本框架和所需要的政府投入等因素,合理选择建设;运营;移交(BOT)、建设;拥有;运营(BOO)等运作方式。

  (四)明确项目实施主体职责。有关行业主管部门要积极做好本行业PPP项目的策划、储备、遴选,配合财政部门做好经济社会效益评价和财政承受能力评估,与相关监管部门共同做好项目运营监管。省政府行业主管部门为省属PPP项目的实施机构,或授权其所属事业单位作为项目实施机构,具体负责省属PPP项目的实施方案编制、合作伙伴选择、项目合同签订、项目组织实施、项目绩效监测、合作期满移交等工作。市、县(区)政府应结合实际确定本级PPP项目的实施机构,保障PPP项目稳妥有序实施。项目实施机构应定期监测项目产出绩效指标,编制季报和年报,并报同级财政部门和发展改革部门备案,作为财政补贴和价格调整的重要依据。

  (五)择优选择项目合作伙伴。对使用财政性资金作为社会资本提供公共服务对价的项目,项目实施机构应当根据预算法、合同法、政府采购法及其实施条例等法律法规规定,选择项目合作伙伴。要规范设置投资准入门槛,对各类投资主体要同等对待,对非公有资本不得单独设置附加条件。依托陕西省政府采购网,及时、充分向社会公布项目采购信息。综合评估项目合作伙伴的专业资质、技术能力、管理经验、财务实力和信用状况等因素,依法择优选择诚实守信的合作伙伴。加强项目政府采购环节的监督管理,保证采购过程公平、公正、公开。

  (六)合理确定合作双方的权利与义务。树立平等协商的理念,按照权责对等原则合理分配项目风险,按照激励相容原则科学设计合同条款,明确项目的产出说明和绩效要求、收益回报机制、退出安排、应急和临时接管预案等关键环节,实现责权利对等。引入价格和补贴动态调整机制,充分考虑社会资本获得合理收益。如单方面构成违约的,违约方应当给予对方相应赔偿。建立投资、补贴与价格的协同机制,为社会资本获得合理回报创造条件。

  (七)增强责任意识和履约能力。社会资本要将自身经济利益诉求与政府政策目标、社会目标相结合,不断加强管理和创新,提升运营效率,在实现经济价值的同时,履行好企业社会责任,严格按照约定保质保量提供服务,维护公众利益;要积极进行业务转型和升级,从工程承包商、建设施工方向运营商转变,实现跨领域、多元化发展;要不断提升运营实力和管理经验,增强提供公共服务的能力。咨询、法律、会计等中介机构要提供质优价廉的服务,促进项目增效升级。

  (八)保障公共服务持续有效。项目实施机构要按照合同约定,对项目建设情况和公共服务质量进行验收,逾期未完成或不符合标准的,社会资本要限期完工或整改,并采取补救措施或赔偿损失。健全合同争议解决机制,依法积极协调解决争议。确需变更合同内容、延长合同期限以及变更社会资本方的,由政府和社会资本方协商解决,但应当保持公共服务的持续性和稳定性。项目资产移交时,要对移交资产进行性能测试、资产评估和登记入账,并按照国家统一的会计制度进行核算,在政府财务报告中进行反映和管理。

  (九)开展PPP项目示范。各地各部门要根据经济社会发展需要,切实做好PPP项目的总体规划、综合平衡和储备管理,建立本地区、本行业的PPP项目库,将符合发展规划、产业政策和适宜推行PPP模式的项目及时纳入项目库管理。省财政厅、省发展改革委会同省政府各行业主管部门、各市、县、区,建立全省统一的PPP项目库。从全省项目库筛选投资规模相对较大、前期条件相对成熟、项目收益相对稳定的项目,在全省范围内开展项目示范,并分批向社会公开推介,汇聚各方力量、各种资源共同推进。对示范项目实行动态管理,各地各部门要加强示范项目的跟踪服务工作,按季度报送工作进度,进度不达预期的项目将调出示范名单。各地各部门要及时总结实践经验、宣传典型案例,为全省推广PPP模式提供示范参考。

  五、政策保障

  (一)简化项目审核流程。进一步减少审批环节,建立项目实施方案联评联审机制,提高审查工作效率。项目合同签署后,可并行办理必要的审批手续,有关部门要简化办理手续,优化办理程序,主动加强服务,对实施方案中已经明确的内容不再作实质性审查。

  (二)多种方式保障项目用地。实行多样化土地供应,保障项目建设用地。全省土地利用年度计划向PPP项目适当倾斜。对符合划拨用地目录的项目,可按划拨方式供地,划拨土地不得改变土地用途。建成的项目经依法批准可以抵押,土地使用权性质不变,待合同经营期满后,连同公共设施一并移交政府;实现抵押权后改变项目性质应该以有偿方式取得土地使用权的,应依法办理土地有偿使用手续。不符合划拨用地目录的项目,以租赁方式取得土地使用权的,租金收入参照土地出让收入纳入政府性基金预算管理。以作价出资或者入股方式取得土地使用权的,应当以市、县人民政府作为出资人,制定作价出资或者入股方案,经市、县人民政府批准后实施。

  (三)完善财税支持政策。积极探索财政资金撬动社会资金和金融资本参与PPP项目的有效方式。省财政出资引导设立;陕西省PPP融资支持基金,用于为我省PPP项目提供增信支持。探索通过以奖代补等措施,引导和鼓励地方融资平台存量项目转型为PPP项目。落实和完善国家支持公共服务事业的税收优惠政策,公共服务项目采取PPP模式的,可按规定享受相关税收优惠政策。

  (四)做好金融服务。金融机构应创新符合PPP模式特点的金融服务,优化信贷评审方式,积极为PPP项目提供融资支持。鼓励金融机构提供规划咨询、融资顾问、财务顾问、银团贷款、委托贷款等综合金融服务,参与项目策划、融资方案设计、融资风险控制、社会资本引荐等工作。支持开展排污权、收费权、特许经营权、购买服务协议预期收益质押贷款等担保创新类贷款业务。探索利用工程供水、供热、发电、污水垃圾处理等预期收益质押贷款。鼓励开发性金融机构发挥中长期贷款优势,参与改造PPP项目,引导商业性金融机构拓宽项目融资渠道。鼓励符合条件的项目运营主体在资本市场通过发行公司债券、企业债券、中期票据、定向票据等市场化方式进行融资。鼓励项目公司发行项目收益债券、项目收益票据、资产支持票据等。鼓励社保资金和保险资金按照市场化原则,创新运用债权投资计划、股权投资计划、项目资产支持计划等多种方式参与项目。对符合条件的;走出去”项目,鼓励政策性金融机构给予中长期信贷支持。依托各类产权、股权交易市场,为社会资本提供多元化、规范化、市场化的退出渠道。金融监管部门应加强监督管理,引导金融机构正确识别、计量和控制风险,按照风险可控、商业可持续原则支持PPP项目融资。

  (五)推进信用体系建设。加快推行企业综合信用等级评价制度、第三方信用评价和信用报告制度,完善和落实失信惩戒制度,对PPP项目建设、运营等过程中的失信行为列入异常信用记录,作为全省PPP项目选择合作伙伴的重要参考。各级政府要科学决策,保持政策的连续性和稳定性;依法行政,防止不当干预和地方保护;认真履约,及时兑现各类承诺和合同约定。

  六、组织实施

  (一)加强组织领导。各有关部门要按照职能分工,负责相关领域具体工作,加强对市、县推广PPP模式的指导和监督。省财政厅、省发展改革委作为全省推广PPP模式牵头单位,要会同有关部门,加强政策沟通协调和信息交流,完善体制机制。教育、科技、民政、人力资源社会保障、国土资源、环境保护、住房城乡建设、交通运输、水利、农业、商务、文化、卫生计生、旅游等省政府行业主管部门,为本行业全省PPP项目的推进机构,要结合本行业特点,积极运用PPP模式提供公共服务,探索完善相关监管制度体系。市、县政府要结合已有规划和本地实际,出台具体政策措施并抓好落实。要根据本地实际情况,建立工作协调机制,推动PPP项目落地实施。

  (二)健全工作机制。省政府有关行业主管部门要明确推进PPP工作的机构和人员,负责组织协调本行业、本部门PPP项目推进工作,开展相关业务培训,培育储备行业项目;省财政厅、省发展改革委、各有关行业主管部门要加强横向联动,紧密工作联系,促进信息共享,协同推进PPP项目顺利实施。省财政厅具体开展省级PPP中心,工作包括规划指导、识别评估、宣传培训、绩效评价、信息统计、专家库和项目库建设等,可委托第三方提供法律、技术、融资等咨询服务。

  (三)加强人才培养。大力培养专业人才,加快形成政府部门、高校、企业、专业咨询机构联合培养人才的机制。鼓励各类市场主体加大人才培训力度,开展业务人员培训,建设一支高素质的专业人才队伍。鼓励有条件的市、县政府统筹内部机构改革需要,进一步整合专门力量,承担PPP模式推广职责,提高专业水平和能力。

  (四)搭建信息平台。建立全省统一的PPP信息发布平台,及时向社会公开项目实施情况等相关信息,确保项目实施公开透明、有序推进。建立全省统一的PPP专家库和咨询机构名录,供各地各部门选择。

  (五)加强政策宣传引导。各地各部门要大力宣传推广PPP模式的重大意义,做好政策解读,总结典型案例,回应社会关切,通过舆论引导,培育积极的合作理念,建立规范的合作机制,营造良好的合作氛围,充分发挥政府和社会资本的合力作用。

  在公共服务领域推广PPP模式,事关人民群众切身利益,是保障和改善民生的一项重要工作。各地各部门要充分认识推广PPP模式的重要意义,把思想和行动统一到中央和省委、省政府的决策部署上来,精心组织实施,加强协调配合,形成工作合力,切实履行职责,共同抓好落实。省财政厅要强化统筹协调,会同省发展改革委等有关部门对本意见落实情况进行督促检查和跟踪分析,重大事项及时向省政府报告。

陕西省人民政府办公厅

2015年8月28日   

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